層級化法律保留是什麼？律師帶你搞懂適用範圍！

1. 法律保留原則的基本概念與發展

（一）法律保留原則的定義與源起

法律保留原則又稱為「積極依法行政」，核心意涵是行政機關作成行政行為時，必須有法律明確授權，而非僅是不違反法律即可。換言之，沒有法律授權的情況下，行政機關不能合法地作成行政行為。

此原則源自德國公法理論，最初目的是限制君主專制權力，確保人民的自由與財產權不受侵害。隨著民主法治的發展，它逐漸成為現代行政法的基本原則。

（二）法律保留原則在台灣憲法中的地位

台灣憲法雖未明文規定法律保留原則，但透過大法官解釋，特別是釋字第443號等多項解釋，已確立其憲法位階的重要性。憲法第23條規定限制人民自由權利須以法律為之，正是法律保留原則的具體展現。

在台灣法制下，法律保留已發展出獨特的層級化體系，成為平衡行政效率與人民權利保障的重要憲法原則。

（三）法律保留與依法行政的關係

依法行政原則包含兩大支柱：「法律優位原則」與「法律保留原則」。前者是消極面的要求，即行政行為不得違反法律；後者則是積極面的要求，特定領域的行政行為必須有法律依據或授權。

舉例來說，警察臨檢行為不僅不能違反法律規定（法律優位），還必須有法律明確授權才能執行（法律保留）。這兩項原則相輔相成，共同構成行政法治的基礎，防止公權力的濫用。

• 法律優位：行政行為不得違反法律（消極面）
• 法律保留：行政行為必須有法律依據（積極面）
• 兩者共同確保行政權受到法律約束

（四）層級化法律保留在實務案例中的應用

層級化法律保留原則在台灣司法實務中扮演重要角色，其中最具代表性的案例是釋字443號解釋。該解釋處理了役男出境限制的爭議，大法官明確指出限制役男出境屬於對人民居住遷徙自由的重大限制，應屬相對法律保留事項。

釋字443號解釋認定，內政部訂定的「役男出境處理辦法」因欠缺法律授權而違憲。大法官強調，限制基本權利必須符合憲法第23條規定，並以法律定之或經立法機關明確授權。此案例清楚展示了層級化法律保留的實際運作方式。

在其他實務案例中，釋字535號關於警察臨檢的解釋適用了絕對法律保留原則，要求警察執行臨檢時必須有明確法律依據。而釋字614號則涉及大學自治，屬於憲法保留範疇，限制了行政機關的干預權限。

行政法院在稅捐稽徵、環境管制等判決中也經常引用層級化法律保留原則。法院會依據行政行為對人民權利影響的程度，判斷其應適用哪一層級的法律保留。實務上，層級化法律保留已成為保障人民權利、限制行政權濫用的重要法治機制

2. 層級化法律保留的四個層次與適用範圍

（一）憲法保留：涉及憲法保留事項

憲法保留是層級化法律保留中最高層級，指某些特別重要的基本權利已由憲法明文詳細規定，連立法機關都不得以法律加以限制或變更。

最典型的例子是憲法第8條對人身自由的保障。大法官釋字443號解釋理由書明確指出：「關於人民身體之自由，憲法第八條規定即較為詳盡，其中內容屬於憲法保留之事項者，縱令立法機關，亦不得制定法律加以限制」。

憲法保留事項對立法權與行政權形成雙重限制，確保最基本的人權不受任何機關侵犯。這些規定通常包含了逮捕、拘禁的法定程序與時限要求，構成了保障人民基本權利的最後防線。

（二）絕對法律保留：重要事項必須由法律規定

絕對法律保留（又稱國會保留）要求某些重大事項必須由立法機關親自以法律規定，不得授權行政機關以命令定之。

剝奪人民生命或限制身體自由的刑罰，必須遵守罪刑法定主義，由法律明確規定。同樣具有限制人民身體自由效果的行政罰，如警察臨檢的要件和法定程序，也必須由法律作規範。

這項原則的憲法依據來自憲法第23條，確保對人民權利影響重大的事項，必須由代表民意的立法機關親自立法規範，而不能委由行政機關訂定。這層保障在多次大法官釋字中都被一再確認，成為保障人民基本權利的重要機制。

（三）相對法律保留：容許行政機關補充規定

相對法律保留允許立法機關在法律中為原則性規定後，授權行政機關訂定命令補充細節。這適用於對人民其他自由權利（非人身自由）的限制，以及涉及重大公共利益的給付行政措施。

在相對法律保留的情況下，法律授權必須具體明確，不能籠統授權。例如，限制役男出境的規定，必須有法律或法律明確授權的命令規定，而不能僅憑行政機關自行訂定的辦法。

給付行政措施雖然法律規範密度較寬鬆，但若涉及重大公共利益，如補助或津貼，仍需受相對法律保留的拘束。這確保了行政效率與法律保障之間的平衡，既給予行政機關必要的彈性，又不失對人民權利的保障。

（四）非屬法律保留：行政機關的自主空間

非屬法律保留（又稱毋須法律保留）是指某些事項因其性質，可由行政機關自行訂定規範，無須法律授權。這主要包括執行法律的細節性、技術性事項，以及不涉及重大公共利益的一般給付行政措施。

行政機關內部組織、作業流程、技術規格等事項，通常屬於非屬法律保留的範圍。這些事項專業性高、變動頻繁，若都要透過立法程序規定，將使行政效率大幅降低。

值得注意的是，即使是非屬法律保留事項，行政機關在訂定規範時仍須遵守法律優位原則，不得牴觸上位法規。如大法官解釋所言：「若為與行政執行相關之細節性、技術性之次要細項，雖對人民產生不便或些許影響，仍依其性質得由主管機關經一定程序自行訂定法規命令。」

這種行政裁量空間的保留，使行政機關能夠靈活應對日常事務，提高行政效率，同時透過法律優位原則的約束，確保行政權不會逾越其界限。